Conjunto de herramientas PARA LA PLANIFICACIÓN DE UNA TRANSICIÓN JUSTA

La economía política como campo de investigación estudia el modo en que los distintos intereses materiales, instituciones y normas configuran el comportamiento de los sistemas sociales y económicos. El análisis de la economía política aporta una comprensión matizada de las características y condiciones únicas de cada país o subregión dentro de un país, incluidas las interacciones entre las fuerzas sociales, culturales, políticas y económicas. También debe ayudar a situar la transición en un contexto histórico describiendo cómo y por qué las regiones y los sectores tienen el aspecto que tienen hoy. 

Una comprensión de la economía política puede ayudar a anticipar la trayectoria probable de una transición. También contribuye a identificar quiénes podrían resistirse al cambio (es decir, las partes interesadas que se benefician del statu quo, las normas e instituciones que mantienen y refuerzan los patrones económicos actuales y los incentivos financieros o económicos de otro tipo que podrían crear dependencia) y de dónde podrían provenir el apoyo o los recursos (es decir, los grupos que ven beneficios potenciales). Asimismo, debería ayudar a identificar cómo se distribuye el poder y la forma en que esto afecta a los resultados materiales para los distintos grupos. 

El análisis de la economía política puede servir de base para las posteriores evaluaciones de riesgos y oportunidades, así como para el diseño de actividades de compromiso dirigidas a las partes interesadas. También puede servir a fin de seleccionar las estrategias que se consideren más viables o eficaces para promover la transición y gestionar sus efectos. Por ejemplo, debería destacar cómo las normas e instituciones existentes, incluidas las estructuras jurídicas, pueden afectar la posibilidad de lograr la transición o de garantizar resultados justos para los diferentes grupos. Como método analítico, implica examinar de qué manera las estructuras (por ejemplo, los incentivos financieros), las instituciones (por ejemplo, las leyes, los mandatos, las normas o las ideas) y los actores (partes interesadas) interactúan de forma dinámica e influyen en las decisiones. Puede emprenderse a nivel macro, local o sectorial. Los interrogantes explorados en un análisis de economía política pueden adaptarse a las necesidades específicas de quienes planifican y de las personas responsables de la toma de decisiones.

Algunos elementos de un análisis de economía política típico pueden llevarse a cabo como una actividad independiente (por lo que se describen en este módulo por separado), entre los que se incluyen el mapeo de las partes interesadas (véase el Module 2.2.2) o el mapeo político e institucional (véase el Module 2.2.3).

El mapeo de las partes interesadas (o “análisis de las partes interesadas”) es un primer paso útil para recabar diversos puntos de vista en torno a los problemas y las soluciones. Puede ayudar a formular estrategias de compromiso dirigidas a diferentes grupos de interesados, a identificar grupos o asociaciones representativos que puedan servir de canal para un compromiso más amplio de la comunidad y a fundamentar un análisis más amplio de la economía política. 

El objetivo del mapeo de las partes interesadas es identificarlas (y, en el mejor de los casos, anticipar cómo podría verse afectado cada uno de los grupos por una transición), esclarecer cómo están conectadas entre sí y señalar quiénes son más visibles en los debates sobre la transición y quiénes están ausentes. También debe servir para identificar las perspectivas de los distintos grupos sobre las cuestiones clave de la transición, sus intereses estratégicos, así como los conocimientos, valores e influencia que puedan tener y que resulten relevantes para la planificación de la transición.

Un ejercicio de mapeo de las partes interesadas debe ir más allá de la triada que forman el Gobierno, los empresarios y los representantes de los trabajadores, e incluso trascender los límites sectoriales. Esto se debe a que, para lograr una transición justa, se requiere un amplio abanico de conocimientos y competencias. En el caso de los trabajadores que pueden verse afectados por la transición, el mapeo debe permitir identificar a los trabajadores informales (y, a veces, ilegales) que operan en una economía y que pueden no estar representados por sindicatos. 

Debe prestarse especial atención a las partes interesadas marginadas que pueden no figurar en los debates actuales. Incluso dentro de un mismo grupo puede haber grandes desigualdades y asimetrías de poder. Por ejemplo, un grupo que represente a los agricultores puede no representar las opiniones y necesidades de todos ellos, y es probable que los agricultores tengan perspectivas diferentes a las de los trabajadores agrícolas (incluidos los temporeros, los no sindicados y los inmigrantes), las empresas y los empleados a lo largo de la cadena de valor, la comunidad en general que depende de la agricultura y los jóvenes. 

Los métodos de mapeo pueden ser relativamente sencillos o bastante sofisticados. A medida que se recopilan los resultados, pueden utilizarse distintos métodos para visualizar los mapas de las partes interesadas: por ejemplo, gráficos que muestren redes de actores conectados o gráficos que sitúen a los distintos grupos en función de su influencia o intereses estratégicos.

Para que una transición justa tenga éxito, el ecosistema político más amplio —tanto las políticas nacionales como los compromisos internacionales (por ejemplo, en las contribuciones determinadas a nivel nacional, o NDC, por sus siglas en inglés)— debe estar bien alineado con los objetivos de una transición justa. El entorno institucional también debe estar orientado a apoyar una transición justa y no a impedir o desincentivar cualquiera de las estrategias clave. 

El mapeo de políticas ayuda a explorar cómo las políticas y compromisos existentes bien apoyan, bien limitan, la promoción de una transición justa, y puede indicar cómo las políticas existentes (o las deficiencias en las políticas) pueden necesitar una reforma para apoyar los objetivos de una transición justa. Esta actividad puede ayudar a evitar el problema de que los planes de transición individuales (por ejemplo, a nivel local) vayan en direcciones diferentes o sean incoherentes con otras políticas (por ejemplo, nacionales). 

El alcance del mapeo de políticas va más allá de las relacionadas con el clima o la economía verde, ya que son muchos los ámbitos de la política social, económica, medioambiental y climática que determinarán los resultados de la transición. Dependiendo de la naturaleza (y el sector) de la transición —así como del contexto—, el mapeo de políticas también podría incluir planes de desarrollo socioeconómico regionales o territoriales, planes de desarrollo sectoriales, además de políticas y normativas relacionadas con la producción agrícola, el suministro de energía y los mercados energéticos, la tenencia de la tierra, la capacitación de las mujeres, la protección social, las finanzas y los impuestos, el mercado laboral y el sector minero, entre otros. 

Asimismo, la evaluación institucional y de gobernanza puede aportar más información sobre si existen instituciones adecuadas para apoyar la planificación y ejecución de la transición. También debe poner de relieve en qué aspectos puede haber conflictos o discrepancias y proponer soluciones, para lo que puede ser necesario alinear las distintas instituciones con objetivos de una transición justa. De nuevo, la evaluación institucional debe ir mucho más allá de un sector en concreto, ya que muchos de los obstáculos a las transiciones justas —y los mecanismos de cambio o apoyo— existen en otras partes del Gobierno.

Estas actividades deberían contribuir a enmarcar el compromiso temprano de las partes interesadas (Módulos 1.1 and 1.3), a realizar un mapeo de las partes interesadas (Módulo 2.2.1) y también a desarrollar una visión de transición justa y un conjunto de principios (Módulo 2.3).

Las disparidades de género —y las diferencias basadas en el género en cuanto a las probabilidades de que las personas experimenten una transición— son un aspecto clave del contexto socioeconómico que hay que comprender para garantizar resultados justos y diseñar un proceso justo e integrador. Muchas de las herramientas utilizadas en el análisis de género también adoptan un enfoque interseccional, que reconoce que las identidades múltiples y superpuestas de cada persona —género, raza o etnia, edad, (dis)capacidades, etc.— inciden en sus ventajas o vulnerabilidades relativas. 

Un análisis de género comenzará por explorar cómo se distribuyen los riesgos y las oportunidades de la transición. La mano de obra que se ve expuesta a la pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores con altas emisiones de carbono, como la energía y la minería, suele estar compuesta mayoritariamente por hombres, pero si los hombres pierden su empleo, eso puede transferir mayores cargas a las mujeres. Esto, a su vez, puede reducir el tiempo del que disponen las mujeres para la educación, para dedicarse a los negocios o incluso para acceder a los servicios sanitarios cuando lo necesitan. En ocasiones, el aumento del desempleo se asocia con mayores índices de violencia de género. Las disparidades de género también pueden afectar a la capacidad relativa de las mujeres para adaptarse a las nuevas condiciones. Las mujeres suelen constituir una parte importante de los agricultores y trabajadores agrícolas, por ejemplo, pero tienen muchas menos probabilidades que los hombres de poseer la tenencia de la tierra, lo que las hace más vulnerables a los cambios sistémicos.

Mediante un análisis de género también se pueden identificar oportunidades para corregir algunas de las desigualdades existentes —basadas en el género o en varios factores— a través del diseño de medidas que aborden las causas profundas de dichas desigualdades (véase el Módulo 4.2).

Por ello, es importante llevar a cabo análisis de género sólidos, específicos para cada contexto e interseccionales, que pongan de manifiesto los tipos y las causas de la desigualdad de género, y cómo influye en la forma en que se experimentan los efectos de la transición. 

Los estudios sobre la desigualdad de género de base y la vulnerabilidad deben considerar indicadores como la participación en el mercado laboral local y el acceso a la educación, los servicios sanitarios, la financiación y los sistemas de protección social (véase el Módulo 2.2.6). También deberían desglosarse por otras variables sociales, como la edad. 

Los estudios de antecedentes deben complementarse con análisis de género específicamente en relación con las transiciones. Esto se consigue integrando una perspectiva de género en los diversos análisis que se realizan al preparar estrategias de transición justa (véase el Módulo 3), como las evaluaciones de la dinámica del mercado laboral, los impactos económicos y las opciones de diversificación, los riesgos medioambientales y las prioridades de limpieza, y otras repercusiones sociales. 

La ausencia de datos desglosados por género, especialmente a nivel local o municipal de los territorios afectados, puede limitar la profundidad del análisis de género. Por el contrario, procurar reforzar los mecanismos de recopilación y análisis de datos para aumentar la disponibilidad de datos desglosados no solo puede contribuir a una mejor planificación de la transición, sino también a su seguimiento y evaluación en el futuro.– such as assessments of labor market dynamics, economic impacts and diversification options, environmental risks and cleanup priorities, and other social impacts.

El concepto de pobreza multidimensional (PMD) refleja que muchos factores, más allá de las limitaciones financieras, determinan la experiencia de pobreza de las personas y muestra las diferencias en el nivel de vida y en el acceso a recursos y servicios clave. Es importante comprender las diversas fuentes de penuria que sufren los habitantes de las comunidades afectadas por una transición, para diseñar estrategias que no exacerben la pobreza y la penuria, sino que contribuyan a mejorar las condiciones. 

El análisis de la pobreza multidimensional permite identificar las principales “privaciones” que pueden sufrir las personas —como una nutrición deficiente, una vivienda inadecuada o la falta de servicios básicos como electricidad y saneamiento— y cómo se distribuyen entre las distintas poblaciones. Se pone de manifiesto quiénes son los más vulnerables y cómo, y se subraya dónde se solapan las privaciones. 

El análisis del PMD ayuda a identificar políticas y programas que podrían abordar los principales déficits socioeconómicos y reducir la pobreza. Puede orientar específicamente el diseño de las medidas de apoyo a la transición, sobre todo para que estas o los programas —incluidas las reformas de los sistemas de protección social— puedan dirigirse a grupos o comunidades en los que la pobreza sea especialmente aguda (o en los que existe un elevado riesgo debido a la transición).

Para algunos países y regiones, puede haber ya índices de PMD que puedan ser un punto de partida útil para su análisis in situ. En función de la disponibilidad de datos, los índices pueden tener en cuenta medidas tradicionales de pobreza monetaria junto con datos sobre educación, salud, nivel de vida, empleo y seguridad, por ejemplo. 

Es poco probable que los datos a escala nacional ofrezcan por sí solos una comprensión suficientemente profunda de la forma en que comunidades específicas, o grupos dentro de ellas, pueden verse afectadas por los cambios socioeconómicos. Por tanto, algún tipo de análisis desglosado de los PMD —a escala regional, local e incluso doméstica— puede ayudar a colmar estas brechas de conocimiento. Sin embargo, puede resultar difícil encontrar datos relacionados con los PMD desglosados por regiones.

Los sistemas de protección social (a veces denominados “redes de seguridad”, “bienestar social” o “programas de asistencia social”) son medidas que proporcionan a las personas pobres y vulnerables un apoyo habitual, monetario o de otro tipo. El objetivo es reducir su exposición a los riesgos, amortiguar la pérdida de ingresos o la volatilidad y, a veces, mejorar su acceso a los mercados laborales.

Los programas de protección social suelen ser aplicados por los Gobiernos, pero algunos también pueden ser aplicados por otros agentes, como las organizaciones de la sociedad civil. Pueden incluir programas de asistencia social que proporcionan un nivel de ingresos o acceso a servicios básicos (por ejemplo, transferencias de efectivo, pensiones sociales o servicios de guardería); programas de seguridad social que proporcionan apoyo a los ingresos en determinadas circunstancias (por ejemplo, regímenes de seguridad social, seguros sanitarios, seguros empresariales o seguros agrícolas); y programas de mercado laboral que ayuden a volver a cualificar o capacitar a los posibles trabajadores o faciliten el empleo (por ejemplo, mediante la adecuación de la oferta y la demanda, planes de obras públicas que generen empleo o garantizando unas normas laborales y unas condiciones de trabajo mínimas). 

La elaboración de un perfil de protección social específico para cada país puede arrojar luz sobre la cobertura, la incidencia de las prestaciones, la adecuación, el impacto sobre la pobreza y los gastos de los diversos programas de protección social existentes, y para detectar carencias. También debería evaluarse si las medidas existentes tienen en cuenta la perspectiva de género (es decir, si se dirigen a hombres y mujeres por igual y no aumentan inadvertidamente la desigualdad de género), y si benefician materialmente a los pobres. Cuando se investigan los tipos de protección actuales y quiénes se benefician, el análisis de los sistemas de protección social puede ayudar a los planificadores a identificar las oportunidades de ampliar o perfeccionar las medidas actuales (por ejemplo, mediante la reforma de las políticas), así como las carencias que deben subsanarse para apoyar a determinados grupos afectados por la transición. Debería ayudar a evitar el resultado perverso de que las transiciones aumenten la desigualdad, lo que podría ocurrir si los beneficios compensan a las personas o empresas más ricas, por ejemplo, en lugar de ayudar a los grupos vulnerables y pobres.